作为具体落实上述信访制度改革整体性共识的载体，制定统一《信访法》无疑是最为重要的。

不过，合宪性解释所引发的对普通法院在违宪审查之外适用宪法的争论，以及对全国人大常委会的专属宪法解释权的反思，是这场从2008年延续至今的大讨论的额外收获。联邦宪法法院基于这种忠诚义务，要维护普通法院的法律解释权，就要接受鉴定意见的指导，而不能选择鉴定意见中没有出现的解释结果。

即只要能够进行合宪性解释，就不必宣布违宪，从而既避免了暂时的立法空白，立法者也不用经常修改立法。当然这里首先涉及对我国宪法第126条的理解问题，即人民法院依照法律规定独立行使审判权中的法律是否包括宪法？[55]但是，即使这里的法律不包括宪法，如果联系宪法第5条第3款：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，也能得出人民法院依照合宪的法律规定独立行使审判权的结论。BVerfGE2, 266（282）．[8]Vgl. D. Goldner, Verfassungsprinzip und Pnvatrechtsnorm in der verfassungskonformen Auslegung und Rechtsfortbildung: Verfassungs-konkretisierung als Methoden und Kompetenzproblem, Berlin: Duncker＆Humblot, 1969, S. 44．吕德曼（J. Ludemann）认为，规范保全还反映了对立法者的尊重。在规范审查程序中，合宪性解释是对无效宣告的替代，并由此构成了它区别于其他解释规则的特点。[14]而基于宪法的解释是一个有效性得到承认的规范在具体的个案中根据宪法来进行解释和适用。

由此可见，与其说是法律的合宪性解释，不如说是法律解释的合宪性。就增强中国宪法司法适用性而言，法院所能采取的路径应是基于宪法的解释。比如，监督需要更及时有效，并能够对受损害的权利提供救济，而在现行体制中司法正具有这样的功能。

十年文革，其间经过打倒公检法，但在1975年宪法确认法院的地位时，第二十五条作了如下规定：最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权。人大监督（如撤销违法的抽象行政行为）的确是我国重要的监督制度。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。我国体制中还存在司法对行政的临督，其主要形式是行政诉讼。

梳理我们的制度，可以概括出司法对行政的从属性表现在两大方面。人民政府委员会的体制已不复存在，国务院、最高人民法院和最高人民检察院并列于全国人大之下，这时的中央人民政府，指的就是国务院而不再是共同纲领时期的政府五大部分的综合体。

我们今天的司法从属于行政的体制由新中国成立之初发展而来，不能否认，在新中国成立后的一段历史时期，这种体制对满足我国的建设发展要求是发挥了重要作用的。学界对目前制度存在的问题已有一定认识，一些学术文献论已在讨论法院在具体案件审理中对抽象行政行为进行附带审查的必要性。无上述规定者，依据中央人民政府的政策。否则，就会出现这样的情况：如果一个从农村到城市没有找到工作而流落街头的人被公安机关收容并遣还原籍，当事人以侵害其人身自由诉至法院，上级行政机关出具红头文件要求法院应当判公安机关胜诉，这时法院不能受其干涉而支持公安机关的行为，而应依法判其侵权成立并承担相应法律责任。

这是现代社会管理的要求。现代社会的构成和管理已与传统社会不同。保证地方法院在性质上是国家设立在地方的法院，不是地方为自己设立的法院。因此，在具体案件的审理中，法院在功能上并不产生对行政权的监督，反而成了行政法规和规章的执行者，司法的功能整体上对于行政不在于监督，而在于维护与顺从其意志。

[5]《关于五反运动中成立人民法庭的规定》（1952年3月21日政务院第129次政务会议通过，1952年3月24日政务院公布施行），中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第三册），中央文献出版社1993年版，第125—127页;《关于三反运动中成立人民法庭的规定》（1952年3月28日政务院第130次政务会议通过，1952年3月30日政务院公布施行），中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第三册），中央文献出版社1993年版，第131—133页。人大作为权力机关的监督是全面的，包括政府组成人员的选用以及政府职能发挥的各方面。

虽然法律规定法院在审理案件时如发现规章间有冲突，由最高人民法院报国务院解释或裁决（《行政诉讼法》第53条，《立法法》第86条），但这种报请解释或裁决的制度，实际只相当于一种请示制度，即法院向更高的行政机构请示该如何适用，然后法院即按国务院表达的行政意志去裁判和执行，它与司法对行政的监督还相去甚远。比如政务院在1952年关于建立五反法庭的文件中规定：法庭（或市、县人民法院）有逮捕并判处退出违法所得、赔偿损失、罚金、没收财产、剥夺政治权利、管制、劳役改造、有期徒刑、无期徒刑、死刑及酌予缓刑或免予处分之权。

但是，如果上级行政机关将这种情形的要求表达在规章中，即以一般意志的形式来命令法院，法院就要参照执行了。在社会主义改造完成以后，国家实行计划经济，国家的计划（包括指令性计划和指导性计划）覆盖了城市、农村、生产、生活各个方面，而计划的制定者和实施者，都是国家的行政机关。这种情形在行政、民事以及刑事诉讼中均是如此。[6]同年6月，董必武在与各省市法院院长谈话中说：关于如何区别是不是反革命的问题，罗瑞卿部长（罗瑞卿时任公安部部长）的报告中已提出了八条原则。较大市以上地方政府的政府规章包括两项：执行性规章，即为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。从最高人民法院到地方基层法院，均受这一体制的制约。

党的十八届四中全会也提出要：完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这种情形与宪法规定的司法机关依法独立行使审判权不受行政机关干涉的要求相悖。

[1]对于法治政府，同样也有不同的解释，但可概言为广狭两义，广义指国家权力均在法律之下（包括立法权），受法律约束。省人民法院分院、分庭受其所在区专员的指导。

由此，法院在审理各类案件中，必须以法律为依据，而不是以行政法规、行政规章、政府规章等行政意志为依据。对于审查中发现超越法律授权、与法律规定相冲突的规则，是不能作为处理案件的依据的。

如果真的如此，则我们的政府早已是法治政府而无需今日再提这一建设任务。如果说改革开放前还没有裁判政府行为（特别是抽象行为）是否违法的标准，那么，现在由于中国特色社会主义法律体系的基本建立，这些标准已经有了。司法干部什么时候都不要忘记这一点。如果以司法与法治政府的关系为核心来考察，可以看到，在社会和体制转型中影响国家机构权力配置的因素已经发生变化，由此产生了以司法制约政府行政权力的要求和可能。

改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。在我国的体制中，对于保证政府依法行政，存在着人大监督和司法机关的监督。

这既不符合法理，也不符合宪法关于法院依法独立审判不受行政机关干涉的规定。强化对行政权力的制约和监督。

比如，为了推进三反五反运动，政务院于1952年作出规定，在五反运动中违法工商户较多的城市设立人民法庭和分庭以处理相关案件。在社会主义市场经济中，除极少量关系还保留这种特点以外，绝大多数的经济关系由市场活动主体依法自主建立，直接操办经济活动的行政意志在很大程度上正在退出和已经退出市场，而更高位阶的人大立法在发挥着主要调整作用，这决定了法院裁判根据的变化。

市人民法庭（或市、县人民法院）之判决，为终审判决。各级人民法院对本级人民代表大会和它的常设机关负责并报告工作。比如过去依国务院《投机倒把行政处罚暂行条例》而列举的投机倒把行为，是1997年刑法修改以前确定该罪罪名的标准，该文件1987年制定，2008年失效，我国法律制度正式确定社会主义市场经济体制是在1993年，因此，这一法规的一些内容在很长的时间内不当地限制了公民、社会组织权利和自由，并成为定罪之依据。为保证全国司法的统一性和司法权能够制约行政，消除司法由于受地方财政制约而产生的司法地方保护主义，笔者曾提出和分析过三个可选方案：第一，将各地司法机关统一起来隶属于全国人大，经费、人员由全国人大安排。

无案例并不意味着政府早已依法行政而无错可寻。在人的从属性方面，司法机构的人员编制，历来都是由行政机构决定的。

有人可能认为，在我国目前的制度中，对具体行政行为已有行政诉讼，对抽象行政行为已有人大监督，不必再强化司法监督。其关系结构可作如下图所示： （图略） 共同纲领时期中央国家机关结构图 中央人民政府委员会以及由其产生、受其领导和监督的四个机构，共同构成中央人民政府。

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